A concepção da ideia de tributo e sua gestão no Brasil

A constante demanda por uma reforma tributária capaz de simplificar o sistema de apuração e arrecadação de tributos, bem como permitir uma maior compreensão da utilização dos recursos por parte dos contribuintes, é reflexo da percepção e melhor compreensão do brasileiro, a respeito do que e quanto vem pagando. Por isso, torna-se importante conhecer a evolução do sistema tributário, e, como este levou a uma resistência na relação entre o Estado e contribuinte.

A política de incentivos fiscais vigentes no Brasil, traz desde seu surgimento, atrelado ao descobrimento do país, o interesse em beneficiar os mais diferentes setores e locais específicos, dependente do momento histórico e da vontade de alguns poucos, que detêm o poder político. O primeiro registro de uma organização tributária vem de 1534 com a divisão das terras brasileiras em capitanias hereditárias, sendo estas obrigadas a arrecadar impostos e foros para a Coroa Portuguesa. Com o ciclo do ouro essa tributação aumentou, aplicando-se elevados percentuais sobre a produção dessa riqueza, como também na extração de pedras preciosas (HENRIQUE; RICCI, 2011)

A chegada da família real ao Brasil em 1808 instala uma nova fase econômica, com o surgimento de novos tributos, já que a recompensa oferecida pelo auxílio na fuga da família real de Portugal à Inglaterra foi realizada por meio de incentivos fiscais, como: taxas de importação reduzidas e aumento de exportação de produtos similares. Anos mais tarde com a proclamação da República Brasileira, esta herdou do Império boa parte da estrutura tributária, que esteve em vigor até a década de 30. O país era constituído por uma economia predominantemente agrícola e aberta, sendo a principal fonte de receitas públicas o comércio exterior. Ênfase para o imposto de importação que, em alguns exercícios, chegou a corresponder a cerca de 2/3 da receita pública. (VARSANO, 1996)

A Constituição de 24 de fevereiro de 1891 adotou, sem maiores modificações, a composição do sistema tributário existente ao final do Império. Porém, tendo em vista a adoção do regime federativo, era necessário dotar os estados e municípios de receitas que lhes permitissem a autonomia financeira. Foi adotado o regime de separação de fontes tributárias, sendo discriminados os impostos de competência exclusiva da União e dos estados. Ao governo central couberam privativamente o imposto de importação, os direitos de entrada, saída e estadia de navios, taxas de selo e taxas de correios e telégrafos federais; aos estados, foi concedida a competência exclusiva para decretar impostos sobre a exportação, sobre imóveis rurais e urbanos, sobre a transmissão de propriedades e sobre indústrias e profissões, além de taxas de selo e contribuições concernentes a seus correios e telégrafos. Quanto aos municípios, ficaram os estados encarregados de fixar os impostos municipais de forma a assegurar-lhes a autonomia. (VARSANO, 1996, p.5)

Receitas advindas de diversas outras fontes foram incorporadas à base tributária do país nos primeiros anos da República, contudo, apenas a partir de 1924 foi instituído o mais conhecido imposto atual, o imposto de renda geral. A redução dos fluxos de comércio exterior devido à primeira Guerra Mundial fez com que o governo buscasse uma alteração em sua fonte de recursos, visto que houve uma diminuição das exportações e das possibilidades de importação. Tal situação obrigou o Estado a voltar suas atenções para as atividades domésticas. Cresce naquele momento, então, a importância relativa do imposto de consumo e dos diversos impostos sobre rendimentos. A Constituição de 1934 e diversas leis desta época promoveram importantes alterações na estrutura tributária do país, deixando-o em condições de ingressar na fase seguinte da evolução dos sistemas tributários, aquela em que predominam os impostos internos sobre produtos. (HENRIQUE; RICCI, 2011)

Em 1946, o imposto de consumo era responsável por aproximadamente 40% da receita tributária da União e o IR -- imposto de renda -- cuja arrecadação chegou a superar a do imposto de consumo em 1944, representava cerca de 27% da mesma. O Brasil ingressa na fase em que a tributação explora principalmente bases domésticas ao mesmo tempo em que começava um processo de desenvolvimento industrial sustentado. (VARSANO, 1996, p.8)

O processo de industrialização e o desenvolvimento regional, apoiado pela União, provoca um aumento das despesas, nem sempre acompanhado de um aumento de recursos arrecadados, o que instala uma crise econômica na gestão financeira do país. Este cenário estabelece a necessidade da execução de reformas de base, incluindo uma reforma tributária capaz de resolver o problema orçamentário e prover a manutenção do crescimento econômico.

Assim, em 1963, foi criada uma comissão pelo Ministério da Fazenda com a tarefa de reorganizar e modernizar a administração fiscal federal a fim de alcançar o equilíbrio orçamentário através de incentivos fiscais à acumulação de capital. Para Santiago e Silva (2006), a Reforma Tributária do período de 1964 e 1967 marcou o sistema de arrecadação brasileiro, que passou a ser de caráter nacional e integralizado. A grande mudança no sistema tributário aconteceu com a Reforma Tributária de 1967, culminando com a promulgação da nova Constituição. Houve aumento na carga tributária e instituição de novos tributos, entre os quais o FGTS e o PIS/PASEP. (LACERDA, 2006).

Ao encerrar-se a fase do "milagre brasileiro", o sistema tributário já começava a mostrar os primeiros sinais de exaustão. A proliferação dos incentivos fiscais havia enfraquecido a sua capacidade de arrecadar e, a partir de 1975, o sistema praticamente deixou de ser utilizado como instrumento para novas políticas. Suas más características quanto à equidade haviam se acentuado a ponto de exigir ajustes na legislação do IR, realizados em 1974, com o intuito de mitigar a regressão da tributação. Os estados e municípios começavam a esboçar reação ao baixo grau de autonomia. (VARSANO, 1996, p.11)

A Constituição de 1988 é então elaborada por meio de um processo político distinto, voltado para a instauração da democracia, e por isso, com a intenção de dar voz às necessidades dos contribuintes e aos empresários do setor produtivo brasileiro. Estas eram as chamadas emendas populares. Logo, a partir desta nova Constituição, há maior grau de autonomia fiscal por parte dos estados e municípios, e consequentemente alteração na organização tributária vigente, com a liberdade de fixação das alíquotas de ICMS, por exemplo. Os percentuais do produto da arrecadação de IR e IPI destinados ao FPE e ao FPM foram, outra vez, progressivamente ampliados, chegando, a partir de 1993, a 21,5 e 22,5%, respectivamente. (SANTIAGO, SILVA, 2006)

No período pós-Constituição, o governo federal, para enfrentar o seu desequilíbrio fiscal e financeiro crônico, adotou sucessivas medidas para compensar suas perdas, que pioraram a qualidade da tributação e dos serviços prestados. Na área tributária ocorreram a criação de novos tributos e elevação das alíquotas dos já existentes. (VARSANO, 1996,p.20)

Na década de 90, em função do Plano Collor e ao alto nível da inflação, a carga tributária sofre um aumento de 24,06% (1985) para 28,78%. Esse aumento se mantém mesmo com a baixa da inflação com o Plano Real e em 1998 a carga tributária brasileira chegava a 29% do PIB. (HENRIQUE; RICCI, 2011) Em razão deste cenário histórico, o sistema tributário brasileiro é considerado caro, complexo e ineficiente, contando com uma infinidade de impostos que podem ser cobrados nas três esferas de governo: federal, estadual e municipal.

Os tributos geram insatisfação popular por onerar o sistema produtivo - o que representa um das maiores barreiras ao crescimento da economia brasileira, e, por reduzir o poder de compra dos contribuintes (BATISTA Jr, 2000). De acordo com Santiago e Silva (2006), a tributação não retrata apenas a incidência de alíquotas sobre a renda, mas também a necessidade de manter um controle das atividades acessórias – atividades de fazer do contribuinte, como declarações, formulários, alvarás a serem preenchidos e enviados para aquisição de informações - e controle tributário. Estima-se que existam cerca de sessenta e um tributos: entre impostos, taxas e contribuições e cerca de noventa e cinco obrigações acessórias vigentes no país, atualmente.

A crítica à capacidade do Estado em controlar os níveis e a qualidade de seus dispêndios, financiados com a arrecadação de impostos, bem como, os resultados pouco satisfatórios do retorno da arrecadação em benfeitorias e serviços públicos resultam em uma simplificação da relação fisco/contribuinte gerando o divórcio entre o Estado e a sociedade. Isto, porque o contribuinte no pagamento do imposto, repassa a responsabilidade da utilização dos recursos ao Estado, ignorando quanto, como, para quem e para que paga a tributação cobrada. A ruptura quase completa do elo entre despesas e seu financiamento afasta o cidadão do Estado.

Assim, acredita-se na necessidade de uma reforma tributária sustentada por uma melhor educação fiscal para que o contribuinte saiba o quanto está pagando e no que tal recurso está sendo aplicado. Diante de cidadãos críticos e detentores de maior saber, o Estado pode continuar a intervir, contemplado por um olhar mais responsável dos contribuintes e de maior participação da sociedade nas decisões governamentais, mesmo que de maneira indireta, pois, trata-se de uma democracia. (GRZYBOVSKI & HAHN, 2006). Isto, porque, fundamentado na própria Constituição de 1988, Art.285, é atribuído à educação formal a responsabilidade de instruir a pessoa para o exercício da cidadania, “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.” (BRASIL, 1988, Art.285)

1.1 Gestão Tributária no Brasil

A formação do Estado como agente protetor dos cidadãos, aqueles que aderem a pactos sociais abrindo mão de liberdades individuais em função de uma comunidade, trouxe consigo necessidades de atenção às carências e às variadas desigualdades vivenciadas por parcelas da população. De acordo com Nogueira (1999), os tributos são receitas derivadas que o Estado recolhe do patrimônio dos indivíduos, baseado no seu poder fiscal, mas, disciplinado por normas de direito público que constituem o Direito Tributário.

É necessário compreender que pelo facto de vivermos num Estado Social, isto é, num estado que para além de assegurar os clássicos direitos, liberdades e garantias fundamentais, realiza também um núcleo essencial dos chamados direitos e deveres económicos, sociais e culturais, ―alguém terá que suportar os custos daí resultantes. (CASALTA NABAIS, 2008, p. 130)

A existência de um conjunto de bens públicos faz com que o estado tenha como financiador todos os contribuintes, cidadãos da União, por meio de impostos e tributos unilaterais. Tanto os bens públicos por natureza, como a defesa nacional, a política externa, como os bens públicos garantidos pela constituição (saúde, educação) são suportados por todos os contribuintes, e não apenas por quem é seu beneficiário. Por isso, a tributação deve privilegiar as necessidades essenciais da população, destacando-se a alimentação, a saúde, a moradia, a educação, o acesso ao trabalho, entre outros. Atendendo assim, não apenas à obtenção de receitas para o Estado, mas cumprindo principalmente o seu dever social. (ARSÉNIO, 2014)

A relação do Estado com a sociedade vem sendo construída e modificada juntamente com a história da própria humanidade. Em função disso, analisar esta relação, dentro de uma perspectiva tributária, é falar sobre o bem comum e os instrumentos que tornam (isto) essa relação possível e como deve se organizar a sociedade para assegurar a sobrevivência e o acesso do maior número de pessoas há recursos básicos.

Elemento protagonista da relação Estado – cidadão, o tributo, torna-se peça essencial para a sintonia entre o que deseja a população - o quanto esta está disposta a contribuir, e o que é exigido pelo governo - fonte para o oferecimento de recursos à sociedade. Contudo, quando não há equilíbrio nesta balança e a carga tributária é compreendida como elevada, é observável o crescimento da evasão de pagamentos devidos, bem como um aumento das fraudes fiscais.

A atividade financeira governamental abrange a gestão adequada de receitas e despesas de modo a conservar o patrimônio público, tornando-se extensa e complexa à medida que a máquina pública se expande. Isto se dá, de certo modo, de forma linear ao desejo de maiores acessos a bens e direitos pelos cidadãos, o que gera uma busca do Estado por fontes de receita. Para um maior controle de contas, é previsto no Artigo nº 165 da Constituição Federal de 1988 instrumentos de planejamento orçamentário. (GRZYBOVSKI & HAHN, 2006)

A gestão dos tributos no país – impostos, taxas, contribuições especiais, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios – é tida como bastante onerosa às empresas e à parcela da população de baixa renda. A Constituição Federal de 1988 abrange o Sistema Tributário Nacional e sua construção, estabelecendo tributos de esfera federal, estadual e municipal. Este sistema considerado conjunto de tributos e normas que fundamentam sua arrecadação, ademais do poder impositivo do Estado de fazer tais cobranças, é regido pelos Artigos 145 a 161 da Constituição, suas emendas constitucionais e leis complementares.

Para melhor compreensão, segue a definição de impostos, taxas e contribuições de melhoria de acordo com o Código Tributário Nacional – CTN. “O imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”. (CTN, 1966, Art. 16). Isto é, todo o valor pago pelo contribuinte, tanto pessoa física como pessoa jurídica, em moeda nacional ao Estado com o intuíto de manter o custeio dos investimentos públicos em áreas sociais e de mobilidade urbana. São incidentes sobre a renda - salários, aluguéis, ganhos de capital - e de patrimônio - terrenos, casas, carros - das pessoas físicas e jurídicas. As taxas são definidas como:

As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à disposição. (CTN, 1966, Art.77)

A taxa é uma exigência financeira, de caráter obrigatório, destinada à pessoa física e jurídica, em favor dos serviços públicos prestados pelo Estado, e, consequentemente, cobrado de modo proporcional a realização desses serviços. Como por exemplo: taxas de recolhimento de lixo, pedágios em rodovias estatais.

Por último, as contribuições de melhoria:

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal ou Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. (CTN, 1966, Art. 81)

A carga tributária, por sua vez, se constitui pela soma dos tributos pagos à União. Sua diversidade, em função dos diversos objetivos que se colocam ao sistema tributário com a formação do Estado moderno, exige a combinação de diferentes impostos, visando um leque de bases de incidência suficientemente largo, capazes de receita e produzir efeitos a nível social e econômico. Contudo, como nem todas as taxas e impostos são vinculados, estes pagamentos não tem um destino final estabelecido previamente, não emitindo uma contraprestação para o cidadão. Isto acaba por contribuir para a percepção da sociedade brasileira de que a tributação não é revertida para melhoria das condições sociais.

A arrecadação incide sobre diversos setores produtivos, mas é necessário que a tributação seja suportável às empresas e instituições de cada setor, bem como às pessoas físicas, de modo que cada um contribua com justiça e se beneficie desta contribuição. Para Roberto Merlo e Elizandra Pertuzatti (2015, p.7) “o comprometimento social está intimamente ligado ao modo pelo qual os contribuintes reduzem ou evitam o pagamento dos tributos, e que pode ser dividido em dois grandes grupos: elisão e evasão tributária.” Sendo a primeira, elisão, a possibilidade de reduzir a obrigação tributária sem infringir a lei, e a última, o não recolhimento do tributo de forma intencional a fim de lesar o Fisco.

A união e dependência mútua entre Estado e sociedade trazem consigo demandas por responsabilidade e transparência. As pessoas físicas e jurídicas são chamadas a responder, e muitas vezes compartilhar, por sua performance social e ambiental, ou seja, sobre o impacto de suas atividades no campo social. Para isto, seria preciso mais conhecimento e informações teóricas sobre como agir no que tange à tributação no país e suas implicações na vida social comunitária.

Por meio da sua atividade financeira, o Estado cobra impostos, os quais constituem as receitas que servem de recursos para cobrir as despesas públicas. Estas despesas deverão ser realizadas na execução dos deveres do Poder Político, isto é, promover o bem-estar geral, proporcionar melhores condições de vida à sociedade, o acesso à saúde e à educação de todos cidadãos. Promovendo ainda, uma repartição justa dos rendimentos e uma diminuição das desigualdades sociais. Nesta sequência, o Estado fiscal dá lugar ao conceito de Estado social, e com este aparecimento, começa-se a falar do pagamento dos impostos, como um dever cívico. (ARSÉNIO, 2014, p 43-44)

Conhecer a estrutura do Estado, seu modelo de gestão, política tributária, acompanhar a arrecadação de tributos e o destino destes recursos, faz parte de uma situação ideal, na qual o contribuinte ganha espaço como cidadão. A realidade brasileira, contudo se encontra longe de atingir tal patamar. Em pesquisa realizada por Denize Grzybovski e Tatiana Hahn (2006) fica retratado a falta de compreensão dos entrevistados, em sua maioria empresários, acerca dos direitos e deveres do contribuinte frente à arrecadação de tributos. Estes se dizem desinformados sobre a área pública que recebe maior parte dos recursos, 94,83% dos entrevistados diz que o governo não divulga adequadamente informações sobre a utilização de suas fontes de arrecadação. Mais de 70% se diz insatisfeito com a forma de recolhimento do tributo praticada no país, e quase 60% acredita que se houvesse maior conhecimento a arrecadação espontânea seria mais eficiente.

A educação para a cidadania fiscal tem um lugar de destaque nesse conjunto porque a atuação do cidadão, individual ou coletivamente, no acompanhamento da ação governamental, especialmente no que se refere às políticas públicas, requer o conhecimento da estrutura e do funcionamento dos órgãos e entidades responsáveis pela sua aplicação, dos processos de decisões políticas que condicionam a alocação dos recursos por meio do orçamento e dos mecanismos de prestação de contas dos gestores. (SILVA, 2011,p.15)

Assim, a educação financeira tomada aqui como processo de transmissão de conhecimento capaz de permitir aos cidadãos o controle de suas finanças pessoais, por meio de tomadas de decisões rotineiras seguras e conscientes, passa a ser ferramenta para a integração entre sujeito e Estado. Descentraliza-se, deste modo, a responsabilidade social e a ética financeira, que sai do âmbito geral, Estado, para o particular; já que insuficiência de conhecimentos tributários compromete a capacitação de cidadãos mais atuantes.